2023年3-4月号
地域共生社会の実現に向けた包括的な支援体制とは
当事者の居場所「みんなのいえ」（赤穂市）
平成29年の改正社会福祉法で定められた「包括的な支援体制の整備」により、高齢者や障害者といった対象別の福祉行政の運営は転換を求められました。施行から５年が経過しようとする今もその体制整備に向けた模索が続きます。
本特集では、地域福祉推進の観点とともに、取り組み事例も交えながら包括的な支援体制とは何か、体制整備を進める上でのポイントは何かを考えます。
包括的な支援体制が求められる背景と法律上の位置づけ
福祉制度の充実とともに、「一人暮らしの祖母に介護が必要になった」「外出時の移動をサポートしてほしい」など、自ら相談したいと思っている人には窓口への相談がしやすくなりました。ただ問題は、さまざまな理由で困りごとを表せずに、課題が深刻化・複合化し、孤立を深めている人たちへの対応です。また、高齢者や障害者、児童、生活困窮者など対象別の制度をベースとした縦割りの対応では、機関同士の連携や複合的ニーズへの対応に課題がありました。
これらを背景に、平成29年と令和2年の改正社会福祉法では、「地域共生社会の実現」に向けて、「地域福祉の推進」を図りながら制度の狭間や複合的なニーズに対応できるよう、地域づくりを基盤にした「包括的な支援体制の整備」を行政の責務で進めるとされました。
なお、令和２年に追加された「重層的支援体制整備事業」（以下、「重層事業」）は、包括的な支援体制づくりの手段の一つ（任意事業）として制度化されたものです【図表１】。
包括的な支援体制とは何か
包括的な支援体制は、【図表２】に示すように、身近な圏域での「住民の地域福祉活動への参加を促す環境づくり」「さまざまな地域生活課題の相談に応じる体制づくり」、市町域での「多機関協働による支援体制づくり」という三本柱で構成され、対象にとらわれない横断的な支援を目指すものです。
地域共生社会の実現に向けて重要なのは、一人一人の存在が認められ、役割を発揮できる場や機会を地域につくることです。これは制度化だけでつくられるものではなく、生活課題の早期発見や、社会的孤立を予防し社会関係を広げることを目指した地域住民と専門職の協働が不可欠です。そこで、包括的な支援体制づくりのイメージを深めるための取り組み事例を紹介します。
包括的な支援体制づくりの実際
芦屋市での取り組み
芦屋市の包括的な支援体制づくりは、地域包括支援センターが抱えていた多問題・複合支援のニーズがある世帯に向けた支援の検討から始まりました。「多重債務の解決に必要な法律的な知識がないため、どう支援したらいいかわからない」「障害が疑われる世帯への支援者がいない」といった課題を解決するため、平成22年に法律的な支援も期待される「権利擁護センター」や、平成23年に行政庁内での横断的な支援のための「トータルサポート担当」を設置しました。また、どんな相談も受け止める「総合相談窓口」を設置し、運営は市社協が担っています。平成27年度からは生活困窮者自立支援制度と一体的に運営して、つなぎ先のなかった相談も継続的な支援が可能な体制となりました。
市民からの相談は民生委員やケアマネジャーのほか、市役所の健康保険・税金などさまざまな窓口に寄せられます。そのため、各窓口では対応が困難な相談を効果的に関係先へつなげられるよう、福祉分野を超えた庁内８部17課のプロジェクトで、情報共有シートの開発や事例検討を通じて共通理解を深めてきました。
さらに、小学校区では自治会や地区福祉委員会などによる「小地域福祉ブロック会議」、中学校区では住民と専門職との連携を図る「福祉ネットワーク会議」などと、地域を基盤とした協議体で構成される「地域発信型ネットワーク」が整備され、高齢者の見守りや災害に強いまちづくりなどに向けて住民と専門職が協働で取り組んでいます。【図表３】
令和４年度には市の地域福祉計画を改定し、これらの取り組みを包括的な支援体制として重層事業に位置づけました。これまでの相談支援や地域づくり支援を通じて、「家以外での居場所がほしい」「仲間がほしい」「地域で働きたい」といったニーズがあり、これに応じた居場所などが地域に広がっていることが分かっています。重層事業を所管する市福祉部地域福祉課保健師の岡本ちさと氏は「これまでの取り組みを庁内や市社協と振り返る中で、相談支援や地域づくりを一体的に進めるためには、社会への参加支援がポイントになることを確認し合いました」と語ります。
今後、芦屋市では、さらに庁内連携体制の強化を進めるとともに、地域の居場所の現状分析を通じて、居場所で相談を受け止める体制整備や、団体・企業との協働による多様な居場所づくりを進め、相談・社会参加・地域づくりの一体的な展開を目指します。
県内では、令和４年度、芦屋市を含む10市町が重層事業（移行準備事業を含む）を実施しています。また、重層事業は実施せずとも、包括的な支援体制づくりにつながる動きとして、引きこもりの方へのサポートを協働で進めている次の例もあります。
包括的な支援体制づくりにつながる引きこもりの方への支援（例）
【淡路市】
・市社協や民児連、市人権教育研究協議会が、民生委員の協力で実施した実態調査をきっかけに、市と共に令和元年に「ひきこもり対策推進会議」を設置
・テキストを作成し、市民向けの啓発講座を開催
・一般就労が困難な方も含めた中間的就労の場づくりに向けた事業所への調査や支援の仕組みの検討も実施中
【赤穂市】
・市が民生委員の協力で実施した実態調査や、社協の心配ごと相談事業における当事者からの相談を機に、令和３年から当事者の居場所づくりや家族交流会を月１回開催
・税務・産業部門も含む市職員、市社協、ＮＰＯ、大学なども交えて学習・検討会を実施中
包括的な支援体制づくりのポイントと課題
ここまでの取り組みに共通するのは、相談支援体制だけをどう強化するかや、重層事業をどう進めるかではなく、社会的孤立を背景にした地域生活課題に対応するために、地域における社会福祉、つまり地域福祉を進めながら包括的な支援体制をつくる視点です。
最後に、包括的な支援体制づくりのポイントや取り組み課題を３市の事例から考えます。
１．相談を丸ごと受け止める体制をつくる
まず必要なのは、既存の制度で対応できない相談でも、断わらず、丸ごと受け止める体制を整えることです。例えば先の事例のように、地域包括支援センターが多重債務や障害が疑われる家族の困りごとをまずは受け止めたり、福祉分野以外（健康保険や税務など）の窓口でも引きこもりの方などに向き合ったりする姿勢が相談支援の根幹となります。
２．行政庁内の連携体制を整える
所管部署や担当者、委託先に対し、行政が既存の制度で解決できない課題を丸投げしても、困難な課題は抱え込まれ、結局は支援も行き詰まります。事例のように、各窓口の現場レベルで連携の基盤となる検討会議を設け、地域生活課題への対応を独自に制度化する仕組みを市町域で進める連携体制づくりが重要です。その上で、所管部署や担当者には、各窓口の調整・バックアップ役として庁内連携をコーディネートできるかが問われます。
また、組織改編や職員の異動を経ても庁内連携が継承されるよう、連携体制づくりを庁内・関係者の合意形成のもとで進め、地域福祉計画などへ位置づけることもポイントです。
３．地域住民・行政・専門職などが協働で進める
社会的孤立は、社会での関係性の貧困の表れです。包括的な支援体制づくりは行政の責務ですが、相談支援体制の強化ばかりでは、地域福祉推進の主体である住民同士の関係づくりは進まず、ともすれば、行政や専門職が住民やその活動を課題の把握や解決の“手段” と誤解しかねません。
これらのことからも、社会参加の支援と地域づくりは、包括的な支援体制づくりのポイントといえます。芦屋市でも体制づくりを進める過程で、「相談・社会参加・地域づくりの一体的な展開」を念頭に地域にあるさまざまな居場所の価値を見出してきました。このように、行政や専門職がまずは地域に出向き、住民の自然な形での交流や支え合いを知ることや、小地域で住民と共に地域生活課題の解決に向けて話し合うことが必要です。また、小地域の課題を広域でも検討できる協議体やネットワークの構築、地域づくりや参加の場づくりのコーディネートを担う体制の強化も必要です。
さらに、地元でまちおこし・防災・農林水産などの分野で活動する人・団体・企業の人々と共に、地域の暮らしや未来について考える場をつくり、共にできることを探ることも重要で、社協にはその調整役が期待されます。
このように包括的な支援体制づくりは、小地域ではこれまでの住民同士の交流や支え合いをまちづくりと共に進め、これまで以上に行政や専門職、地域住民などができることをお互いに持ち寄って「のりしろ」を重ね合い、それぞれの機能や力を発揮できる体制づくりを追求することが求められます。
子育てで孤立する人、ヤングケアラーとされる子どもたちから身寄りのない高齢者まで、暮らしている誰一人をも孤立させない地域づくりに向けて、まず住民・行政・専門職などが互いにできることは何かを話し合うこと。包括的な支援体制づくりの一歩は県内各地で始まっています。